最近，一些“人口小县”正在搞机构厘革。

好比人口只有12万的山西娄烦县，搞起了“精兵简政”：通过机构革新试点，该县将9个县委结构淘汰到6个，26个政府部门降至16个。这样的机构革新，在山西、青海等多地都在举行。

有朋友会问，这是在搞“缩编”吗？原因究竟是人口太少、无需太多体例人口，照旧像一些推测所言，是因为中央财政捉襟见肘倒逼的革新？

娄烦县召开人口小县机构革新试点发起会（图源：娄烦县人民政府官网）

一

凭据笔者相识到的情况，山西“人口小县”的机构革新，首要目的是管理财政抚养失衡和人浮于事问题。某种水平上，这是财政逆境倒逼，使中央政府必须对现有行政体制动真格。

任何动真格的革新都有风险和阻力，尤其从以往履历看，机构革新的最大阻力就是精减人员。缩编、减人，意味着一些人要下岗。这固然很难。

好比笔者调研时曾遇到一个情况：某县为提升领导质量举行淘汰制革新，竞争上岗，教学水平低的老师要淘汰出局。但不到俩月，这项革新就告失败。为啥？因为被淘汰的老师天天去领导局长家哭闹，你这是夺人饭碗呀！这位力推革新的局长厥后也“想通了”：“领导局又不是我开的，何须这么冒犯人？”

所以您看，革新难，机构内革新更难。政府机构差别于人员频繁运动的私人企业，许多事情无法用减员增效来权衡，因此，现实中较少有真正拿减编减员开刀的机构革新；山西人口小县的政府机构革新难度不小。报道说，有的中央党政结构革新方案先后修改16稿、事业单元革新方案修改35稿，足见其中牵涉面之庞大。

那怎么改呢？

通常的利用办法，是让一部门老弱人员分流或提前退休，人为报酬稳定；大约政府以平台、外包、公司等形式承接被改人员和职能，这样就在数据上缩减了体例和人员。

详细到山西本轮小县革新，主要是通过“职级提升”换“职务下降”，“转岗下乡”换“报酬上升”，淘汰革新阻力。好比将局长调降为副局长，但职级上升，收入相应调高；虽从正职变为副职，但责任压力小了，原有日常性权力一定水平上生存。这样，革新阻力相对就小些。

有人会问，为啥不步子迈大点，爽性撤县或并县？其实，撤县或并县风险阻力更大。一些县级建制有几千年汗青，各县语言习俗甚至文化都差别，以县为单元的故乡认同感十分强烈，这种涉及文化认同的革新最难，结果也难评估。相对来讲，机构革新更容易，尤其在人口小县试点，风险资本相对要小得多。

人口小县山西河曲县（图源：忻州在线）

二

有的细心岛友会问，你前面讲政府机构革新并未实质减员，也就是说要抚养的人还那么多，那财政能省下钱吗？

答案是，可以。

从山西人口小县革新实践看，其焦点在于机构的重组、缩减，将县域治理体系简约化。这有几大优势：

其一，简约的治理体系淘汰层级和流程，提升县级整体性治理和协同治理本事。好比县向导兼任局长，可以突破之前部门优点藩篱，淘汰相同和制度资本，提升整体效率，也能拉近干群干系。县向导一线办公，诸多详细事务的管理和处置率也会提高。

其二，将县级部门和机构人员分流至乡镇、村社，对提升县域治理本事也是好事。从报道看，山西的小县机构革新主要是简化和重组县级部门机构，没有涉及乡镇层面机构和人员调停。俗话说“上面千条线，下面一根针”，此举可以说是在充实乡镇“一根针”。

从中国现行县乡干系看，虽然县级局委办与乡镇同为科级，但前者的位置、报酬和事情情况都更好，绝大部门乡镇干部都想进城。这样，县乡就“头重脚轻”，县级部门膨胀，转达事情的比落实事情的人多，下发文件的比执行文件的人多，督查事情的比实际事情的人多，搞得乡村干部疲于应付。

而将县级机构重组、缩减和人员分流至乡村，就是将治理资源朝一线下沉，将人力从县局委办配置到乡镇，淘汰下达指令部门，充实下层治理队伍，既能提高县级机构效率，又能提升乡村治理本事。

从最实际的角度讲，简约的治理体系也能节省财政。县级财政一般按机构数量举行预算和拨付办公经费，机构数量变少，相应财政支出也会淘汰。对乡镇而言，县级的“千条线”少了，乡镇开支和人情往来也就相应少了。

山西石楼县精简部门结果（图源：微石楼）

三

最后谈一个要害问题：是不是这些中央的财政真撑不住了，到了必须折腾结构部门的境地？

从财政角度看，中西部地域的县级财政一直以“保运转、保民生、求开展”为目的。所谓保运转，就是财政抚养人员和机构即人头费（保人为）、办公经费，这些主要依靠中央一般性转移支付。保民生，也仰赖上级财政项目资金即专项转移支付。

既然保运转、保民生都靠转移支付，为什么还会呈现财政困难？

这首先是因为有些中西部地域经济欠兴旺，财政向来不宽裕，一直处于保运转状态。土地财政呈现后，部门中西部县级政府才开始“变富”。一位西部地域的县长对笔者说，前几年土地好卖时，就愁钱花不出去，想措施费钱；现在土地卖不动了，就愁发不出钱，想措施找钱。

显而易见，关于那些常住人口10万左右的“小县”来说，人太少，地卖不了几块，财政就更困难。

其次，“求开展”也一定水平上加重债务包袱，加剧原本软弱的财政逆境。从笔者团队的调研履历看，中西部地域大部门市县还属于“用饭财政”，即财政仅够抚养公务人员、笼罩一般性办公支出。要开展，就得依靠中央国控、城投、城建、旅投等融资平台。融资平台承接了绝大部门“亮点工程”，但不计资本的“造点运动”隐藏着债务问题。

好比某县2018年的亮点工程是财政投资6个亿，在江边建超等大亭子，第二年的亮点工程是投入5亿建特色小镇；但仅仅一年后，小镇就杂草从生、无人惠顾。这样的例子挺多。

尤其是在宏观经济下行、难以靠卖地生财且中央不再对中央债务卖力的大配景下，中央政府必须想措施突围。经济兴旺的省份突围相对措施多，好比广东宣布已乐成化解中央债务问题；但对欠兴旺地域来说，囊中羞涩的逆境险些一定倒逼中央体制厘革。

短期看，人口小县的机构革新是通过精减机构而非精减人员来节省财政支出。但从恒久看，当机构革新成为定局，既有人员逐步被“消化”掉之后，减编减员的效果就会显现。

文/欧阳静（江西财经大学财税与群众治理学院教授）

编辑/云歌

泉源/侠客岛微信民众号